Kapitel 3 – Lagstiftning och samverkan

Det här kapitlet tittar närmare på lagstiftning och samverkan vid oro för våldsbejakande extremism. Vi fokuserar på de sekretessbrytande bestämmelser som finns i Offentlighets- och sekretesslagen (OSL) och som ger möjlighet för informationsdelning i allmänt brottsförebyggande syfte samt för att förebygga terroristbrottslighet.

Precis som det förra kapitlet är syftet inte här att ge en fullständig översikt, utan att presentera relevant lagstiftning. För att göra texten enkel och lättläst har vi så långt som möjligt bakat in lagtexter i löpande text. Vid osäkerhet i bedömningar rekommenderar vi att prata med din närmaste chef eller den myndighet du skulle vilja komma i kontakt med. Ett sätt att hantera osäkerhet vid samverkan är att bygga trygga och tillitsbaserade relationer. Vi hoppas att du efter att ha läst det här kapitlet kommer ha en ökad kunskap om de juridiska förutsättningarna som finns för socialtjänsten, polisen och säkerhetspolisen att dela information om en individ i fall som rör våldsbejakande extremism.

Lagstiftning och samverkan: en översikt

Det finns ett flertal bestämmelser kring informationsdelning som är relevanta i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Det handlar om informationsdelning dels för att tidigt förebygga brottslighet för unga personer, dels förebygga, förhindra och utreda terroristbrottslighet oavsett personens ålder. Medan lagstiftning kring informationsdelning för att förebygga brott har funnits under en längre tid, är lagstiftning kring informationsdelning vid terroristbrottslighet nyare. Vi fokusera på båda i det här kapitlet, men ger en snabb översikt över vad som menas med terroristbrottslighet och vilken ny lagstiftning det handlar om.

Terroristbrottslighet handlar om följande brott eller försök till brott;

  1. a) brott enligt 4–10 §§ terroristbrottslagen (2022:666). (Terroristbrott; finansiering av, rekrytering till och utbildning för terrorism; offentlig uppmaning till terrorism; samröre med terroristorganisation samt resa för terrorism.)
  2. b) försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Den 1 augusti 2020 trädde nya lagrum i kraft i OSL som gör det möjligt för socialtjänsten att dela information med polis och säkerhetspolis i fall som rör terroristbrottslighet, samt för polisen att dela information i brottsförebyggande syfte med den kommunala socialtjänsten. Dessa nya lagrum är:

  • 10 kap. 18b § OSL – informationsdelning från myndigheter inom socialtjänst (kommunala och statliga) till polis eller säkerhetspolis i syfte att förebygga terroristbrottslighet. Inte åldersspecifikt.
  • 35 kap. 10 § OSL – informationsdelning från polis till kommunal socialtjänst för att förebygga terroristbrottslighet. Inte åldersspecifikt.
  • 10 kap. 22a § OSL – informationsdelning från myndigheter inom socialtjänst (kommunala och statliga) till polis eller säkerhetspolis när terroristbrottslighet redan har begåtts. Inte åldersspecifikt.

Informationsdelning – för att förebygga både terroristbrottslighet och annan brottslighet – kan ske både på eget initiativ och på förfrågan:

  • Det finns ingen skyldighet att på eget initiativ dela information med en annan myndighet, men det finns juridisk möjlighet till det.
  • Den som utövar myndighet har en grundläggande skyldighet, enligt 6 kap. 5 § OSL, att lämna ut information. De sekretessbrytande bestämmelserna för informationsdelning i brottsförebyggande syfte ger dock utrymme att avgöra dels om informationen är relevant, dels om den äventyrar den egna verksamheten. Vid förfrågan är det myndigheten som ska lämna ut information som bedömer om förutsättningarna är uppfyllda. För att underlätta bedömningen är det därför viktigt att den myndighet som efterfrågar information motiverar varför den begärda informationen är viktig.

Socialtjänstens möjlighet till informationsdelning

Det första lagrummet som är relevant för socialtjänsten är 10 kap. 18 a § OSL. Lagrummet tar sikte på personer som är under 21 år, och avser brottsförebyggande insatser på ett mycket tidigt stadium, även innan det finns konkreta brott att förebygga. Regeln är inte kopplad till en viss brottstyp eller straffskala, utan rör brottslighet rent allmänt. Tre förutsättningar ska uppfyllas för att information ska kunna delas: (1) att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet, (2) uppgiften kan antas bidra till att förhindra det och (3) det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.

Vad betyder det i praktiken? I lagtexten och propositionen finns det vissa nyckelord att ta fasta på:

  • Sekretessen enligt 26 kap. 1§ hindrar inte delning: Möjligheten att bryta sekretess i syfte att förebygga att en ung person hamnar i brottslighet gäller inte bara socialtjänsten, utan alla myndigheter som tillämpar sekretess enligt 26 kap. 1§ OSL (både kommunala och statliga, exempelvis Statens institutionsstyrelse). Det gäller dock inte Polismyndigheten (se nedan).
  • Vilken typ av information gäller det? Informationen behöver inte specifikt avse individen, utan det kan också handla om att ge information som beskriver individens sociala kontext och närmiljö. Till exempel kan det handla om var personen uppehåller sig, vilka hen umgås med eller vilka som tillhör hens familj. Det är uppgifter som är viktiga för polisen i deras arbete för att lokalisera, hålla ett öga på och potentiellt förhindra individens brottsliga verksamhet.
  • Vad betyder ”särskilda omständigheter”? Det måste finnas något slags substans till oron eller farhågan, så det inte rör sig om lös spekulation. Formuleringen är medvetet vag för att lämna flexibilitet och utrymme för fingertoppskänsla i det enskilda fallet. Det kan handla om att individen har begått brott förut eller vistas i en miljö där det finns risk att hen börjar begå brott, till exempel umgänge med personer som är med i ett kriminellt nätverk eller i en våldsbejakande, extremistisk miljö.
  • Vad betyder ”brottslig verksamhet”? Lagstiftaren har valt att inte använda begreppet ”brott”, utan brottslig verksamhet. Syftet är att möjliggöra mycket tidiga brottsförebyggande insatser innan individen begår specifika brott. Det kan vara en ung individ som umgås med personer i ett kriminellt nätverk och att det därmed finns en risk att hen kommer att bli kriminell själv.
  • Vad innebär att ”bidra till att förhindra?” Det betyder att informationen ska antas göra nytta hos mottagaren. Informationen behöver inte ensamt leda till det önskade resultatet, utan det räcker att den tillsammans med annan information kan antas bidra till önskad effekt. Om du är osäker kring om informationen gör nytta rekommenderar vi att du kontaktar den mottagande myndigheten och rådgör med dem i avidentifierad form. Det här kan göras utan att bryta sekretessen.
  • När är det inte lämpligt att uppgiften delas? Socialtjänstens pågående eller planerade arbete med en ung individ är mycket viktigt. Om utlämnandet av en viss information äventyrar det arbetet kan uppgiften vara olämplig att dela. Lagstiftaren ger i och med det socialtjänsten möjlighet att inte uppfylla serviceskyldigheten i OSL 6:5. Samtidigt betonar de att ”inom ramen för en, mellan myndigheterna etablerad samverkan, bör utgångspunkten dock vara att uppgiften kan lämnas.” Avvägningen är en fråga om bedömning. Kontakta gärna närmaste chef vid osäkerhet.

För att informationen ska kunna delas måste de tre förutsättningarna som nämns ovan vara uppfyllda. De relativt låga nivåerna (”finns risk”, ”’kan antas” o.s.v.), gör det inte bara möjligt för dig att göra en individuell bedömning i det enskilda fallet, utan förhindrar att onödig eller för mycket information delas, samtidigt som det motverkar godtyckligt undanhållande av viktig information för att förebygga att en ung individ hamnar i brottslighet

Det andra lagrummet för informationsdelning i relation till socialtjänsten är 10 kap. 18 b § OSL. Det ger socialtjänsten möjlighet att dela information med polisen och säkerhetspolisen för att förebygga terroristbrottslighet och är ett av de lagrummen som trädde i kraft den 1 augusti 2020. I grunden är det ett tillägg till 10 kap. 18 a § OSL och har i princip samma lydelse, med endast två viktiga skillnader: 10 kap. 18 b § OSL är inte åldersspecifik och att det rör sig om en specifik typ av brottslighet (terroristbrottslighet).

Vad betyder det här i praktiken? I lagtexten och propositionen finns det vissa nyckelord att ta fasta på. Flera av dem påminner om 10 kap. 18 a § OSL:

  • Sekretessen enligt 26 kap. 1§ hindrar inte delning: Möjligheten att bryta sekretess i syfte att förebygga terroristbrottslighet gäller inte bara socialtjänsten, utan alla myndigheter som tillämpar sekretess enligt 26 kap. 1§ OSL (både kommunala och statliga, exempelvis Statens institutionsstyrelse). Det gäller dock inte Polismyndigheten (se nedan).
  • Vilken typ av information gäller det? Samma typ av information som efterfrågas under 10 kap. 18 a § OSL. Exempelvis var personen uppehåller sig, vilka den umgås med eller vilka som tillhör dennas familj.
  • Vad menas med ”särskilda omständigheter?” Precis som ovan handlar det om att det måste finnas något konkret som gör att oron inte handlar om lösa spekulationer. Exempelvis att individen har uttryckt en vilja att resa i terrorismsyfte eller att utföra något annat brott kopplat till terrorism (t.ex. finansiering, förbereda terrorbrott eller uppmana andra att utföra terrorbrott). Här ska en samlad bedömning göras om det kan finnas en risk, som inte är alltför obetydlig eller avlägsen. Exempelvis om en individ tidigare har begått liknande brott, umgås med personer med kopplingar till terrorism eller att hen vistas i en sådan miljö. Lagstiftaren har valt att inte precisera riskbedömningen närmare, utan vill lämna flexibilitet och utrymme för fingertoppskänsla i det enskilda fallet. Notera att nivån av risk inte behöver vara ”påtaglig” eller ”särskild”, det ska bara bedömas finnas en risk. Om du känner dig osäker rekommenderar vi att du kontaktar polisen eller säkerhetspolisen och diskuterar ärendet i avidentifierad form.
  • Vad menas med att ”uppgiften antas bidra till att förhindra?” Precis som ovan handlar det om mottagarens nytta med informationen. Det finns inget krav att informationen ensamt ska leda till att terroristbrottslighet förhindras, utan det räcker att den kan antas bidra till önskad effekt. För socialtjänsten kan det vara svårt att avgöra vilken effekt eller vilka åtgärder som polisen och/eller säkerhetspolisen kommer att ta. Precis som tidigare: Vid osäkerhet, kontakta polisen och/eller säkerhetspolisen och fråga i avidentifierad form.
  • När är det inte lämpligt att uppgiften delas ut? Samma regler som ovan. Det kan vara olämpligt att information delas om den äventyrar det pågående eller planerade arbetet med en individ. Vid osäkerhet: Kontakta närmaste chef och lyft frågan.

10 kap. 18 b § OSL, handlar om informationsdelning för att förebygga terroristbrottslighet. Men vad gäller vid informationsdelning om en individ redan har begått ett terroristbrott? Då gäller 10 kap. 22 a § OSL, som trädde i kraft den 1 augusti 2020. Lagrummet ger socialtjänsten (kommunal och statlig) möjlighet att dela information med polisen och säkerhetspolisen vid misstanke om begången terroristbrottslighet.

Det är inte bara terroristbrottslighet som personer kopplade till våldsbejakande extremism kan ha begått eller riskerar att begå. Det kan även handla om andra typer av brott, ibland väldigt ringa. För dessa brott gäller dock vanliga regler för informationsdelning enligt exempelvis 10 kap. 23 § OSL. Vilket innebär att för att få dela information, krävs att lägsta nivån i straffskalan är ett års fängelse för fullbordat brott och två år vid försök. För vuxna individer som begår lindrigare brott finns det inget starkt samhällsintresse för att bryta sekretess. Däremot finns det möjlighet att dela information för att på ett tidigt stadium förebygga att unga personer under 21 år hamnar i kriminalitet, eller i djupare kriminalitet.

Polisens möjlighet till informationsdelning

Även Polismyndigheten fick den 1 augusti 2020 ökade möjligheter att dela information i syfte att förebygga terroristbrottslighet, genom 35 kap. 10 c § OSL. Notera att bestämmelsen inte inkluderar säkerhetspolisen, endast polisen. Informationsdelning får dessutom endast ske till den kommunala socialtjänsten och inte övriga myndigheter eller privata aktörer som bedriver verksamhet inom ramen för socialtjänsten (t.ex. Statens institutionsstyrelse). Orsaken är att socialtjänsten lokalt fyller en viktig brottsförebyggande funktion genom olika insatser som kan (1) förebygga att individer dras in i våldsbejakande extremism, (2) hjälpa dem som vill lämpa våldsbejakande extremistiska miljöer, och (3) ge stöd åt dem som lämnat dessa sammanhang så de inte riskerar att återfalla.

Lagrummet gör det möjligt att dela information som annars skyddas enligt 35 kap. 1 § OSL. Den ger dock inte stöd för att dela information som skyddas av sekretess enligt 18 kap. OSL, exempelvis uppgifter som lyder under förundersökningssekretess. Det innebär att information enbart kan delas om den inte skadar polisens pågående brottsbekämpande verksamhet och om den kan antas vara av nytta för socialtjänsten i deras brottsförebyggande arbete. Det kan till exempel handla om en individ som har kontakt med personer som polisen misstänker för rekrytering till terrorism eller en individ som brukar vistas på en viss plats med koppling till terrorverksamhet. Informationen behöver inte leda till den önskade effekten, utan kan vara en pusselbit som tillsammans med annan information kan antas bidra till att förebygga brott. Det ska göras en intresseavvägning innan informationen lämnas ut där nyttan att lämna ut informationen bedöms större än nyttan att skydda den. Det är Polismyndigheten som gör den bedömningen.

Sammanfattning av kapitlet

Det här kapitlet har givit en översikt över lagstiftning kring informationsdelning. Vad myndigheter kan och inte kan dela med varandra är en fråga som både är viktig och utmanande när det kommer till våldsbejakande extremism och radikalisering. Även om det finns juridiska möjligheter på plats kan det ändå kännas osäkert när och hur sekretess får brytas och vilken typ av information som får delas. Ser vi tillbaka på kapitlet kan vi göra följande slutsatser:

  • Utnyttja möjligheterna till informationsdelning: Det finns lagstiftning som möjliggör informationsdelning och den är där för att användas. Vid osäkerhet, fråga! Det är bättre att höra sig för än att hålla på information som kan vara viktig att dela. Bär med dig att lagstiftarens intention, för de fall rekvisiten är uppfyllda, är att ni ska kunna dela relevant information med varandra.
  • Rådgör med varandra i avidentifierad form: Vid osäkerhet kan ni rådgöra med mottagande myndighet i avidentifierad form. Det kan göras utan att bryta sekretessen.
  • Samverkan är avgörande för att informationsdelning ska fungera. Men samverkan är också mer än juridik: den är grundad i tillit och goda relationer. Bygg dessa relationer och skapa möjligheter för kontakt över (och inom) myndigheter.
  • Lär er om varandras uppdrag och lagstiftning: det kommer underlätta samverkansarbete och informationsdelning.

Gå tillbaka till kapitel 2

Stämpling innebär att en person antingen själv eller tillsammans med en annan beslutar sig för att begå ett brott, tar på sig att utföra brottet eller försöker få en annan att begå brottet. Stämpling kan vara första steget inför att begå ett grovt brott, därefter kan steg tas för att förbereda brottet, t ex boka en hyrbil. Stämpling är straffbart bara vid särskilt allvarliga brott, som mord, grov misshandel och terroristbrott.

Förutsatt att myndigheten förfogar över uppgiften, att den får lämnas ut enligt lag och att utlämnandet inte hindrar arbetets behöriga gång (OSL 6:5).

Prop. 2011/12:171, s. 26